Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt: SK 25/11)

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt: SK 12/13)
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt: SK 12/13) orzekł, że art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (dalej: u.k.s.c.), określający opłatę od skargi na orzeczenie KIO w wysokości 5 % wartości przedmiotu zamówienia, jest niezgodny m.in. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W skutek wydania tego wyroku art. 34 ust. 2 ww. ustawy utracił moc obowiązującą z dniem 28 kwietnia 2014 r.

W ostatnich latach TK wydał zaledwie kilka orzeczeń odnoszących się do zagadnień związanych z zamówieniami publicznymi. Co ciekawe, art. 34 ust. 2 u.k.s.c. był już przedmiotem kontroli w wyroku Trybunału z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt: SK 25/11. Rozpatrywany przepis został wtedy uznany za zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dlatego też tym bardziej na omówienie zasługuje najnowszy wyrok (sygn. akt: SK 12/13), zapadły w sprawie wysokości i sposobu obliczania opłaty od skargi na rozstrzygnięcie KIO.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, po odrzuceniu odwołania przez Krajową Izbę Odwoławczą skarżące spółki, na podstawie art. 189a PZP, złożyły skargę na postanowienie KIO do Sądu Okręgowego wraz z wnioskiem o zwolnienie ich z opłaty sądowej. Sąd oddalił jednak w całości przedmiotowy wniosek i wezwał skarżące do uiszczenia opłaty w wysokości 5 000 000 zł, na podstawie obowiązującego wówczas art. 34 ust. 2 u.k.s.c. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 206, poz. 1591): „Jeżeli skarga, o której mowa w ust. 1, dotyczy czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podjętych po otwarciu ofert, pobiera się opłatę stosunkową w wysokości 5 % wartości przedmiotu zamówienia w postępowaniu, którego skarga dotyczy, jednak nie więcej niż 5.000.000 złotych.”

Dlaczego Sąd Okręgowy ustalił tę opłatę w maksymalnej możliwej wysokości? Kluczowa dla jej obliczenia jest wartość przedmiotu zamówienia publicznego. „Wartością zamówienia [które jest podstawą do wyliczenia opłaty stosunkowej od odwołania wniesionego od czynności podjętych po otwarciu ofert] powinna być wartość przyjęta przez zamawiającego (pomimo iż nie odzwierciedla ona kwoty stanowiącej rzeczywisty przedmiot sporu), bowiem tylko takie rozwiązanie gwarantuje równość wykonawców w dostępie do środków ochrony prawnej.” (Adamczak M., „Nowe opłaty od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej w świetle konstytucyjnego prawa do sądu.”, Zam.Pub.Dor. 2010/12/32-38). W przedmiotowej sprawie Zamawiający podał, że wartość zamówienia została ustalona na kwotę 182 335 517,59 zł. Opłata stosunkowa obliczona na podstawie tej wartości zamówienia znacznie przekracza zatem maksymalną wysokość określoną w przepisie. Dlatego też Sąd przyjął, że opłata za skargę na postanowienie KIO wynosi 5 mln zł.
Tak rażąco wysoka opłata nie została uiszczona przez skarżące, w związku z czym Sąd Okręgowy wydał postanowienie, w którym odrzucił ich skargę na orzeczenie KIO. Na tej podstawie (postanowienie to wyczerpało drogę sądową w tej sprawie), skarżące złożyły skargę konstytucyjną, w której wniosły o stwierdzenie, że art. 34 ust. 2 u.k.s.c. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.

Paradoksalnie, jak czytamy w wyroku TK, „Skarżące zwróciły uwagę, że w ich wypadku opłata sądowa od skargi na orzeczenie KIO stanowiła równowartość potencjalnego zysku, jaki mogłyby wypracować, gdyby otrzymały i zrealizowały całe zamówienie publiczne.” Zdaniem skarżących „art. 34 ust. 2 u.k.s.c. wyłączył im możliwość zweryfikowania przed sądem rozstrzygnięcia KIO”. Przekonanie to podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że opłata z art. 34 ust. 2 jest przejawem nadmiernego fiskalizmu i ogranicza prawo do sądu, w związku z czym niemożliwa jest ochrona słusznych praw skarżącego naruszonych przez zamawiającego. Sędziowie Trybunału kwotę 5 mln zł uznali za arbitralną i wygórowaną, a ingerencję ustawodawcy w tym wypadku – za nadmierną. Trybunał ostrzegł przed sytuacją „kiedy ekonomiczna kalkulacja „zysków i strat” będzie powodowała rezygnację z dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.”

Za środek kontroli w tej sprawie TK przyjął art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w którym wyrażona jest jedna z najważniejszych zasad demokratycznego państwa prawnego – „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.” Drugim przepisem konstytucyjnym formułującym zasadę prawa do sądu (akurat w tym przypadku w aspekcie negatywnym) jest art. 77 ust. 2 Konstytucji, który także stał się kluczowym odniesieniem w orzeczeniu Trybunału. Art. 34 ust. 2 u.k.s.c. uznano za niezgodny również z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz z art. 78 Konstytucji.

To właśnie kwestia dostępu do sądu odegrała najważniejszą rolę w przedmiotowej sprawie. Zbyt wysokie koszty sądowe, w tym opłaty sądowe, mogą utrudniać dostęp do sądu. W orzeczeniu podkreślano, że „Nadmierna bariera kosztowa może wręcz hamować dostęp do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (zweryfikowania przez sąd rozstrzygnięcia organu niesądowego), przekształcając się w opłatę nieproporcjonalnie dolegliwą, czy wręcz „zaporową”.”

Pojawia się zatem pytanie, dlaczego Sędziowie Trybunału w orzeczeniu ze stycznia br. stwierdzili konstytucyjność art. 34 ust. 2 u.k.s.c., zwracając jednocześnie uwagę na problem jaki występuje w dostępie do sądu w związku ze stosowaniem ww. przepisu. W postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt: SK 25/11) TK orzekał co do art. 34 ust. 2 w zakresie, w jakim przepis ten określa opłatę stosunkową od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Opłata stosunkowa w tym przepisie wynosiła 5 % wartości przedmiotu zamówienia publicznego. Natomiast punktem wyjścia dla orzeczenia z dnia 15 kwietnia 2014 r. (SK 12/13), jest skarga konstytucyjna rozpatrzona w zakresie, w jakim art. 34 ust. 2 u.k.s.c. określał w sposób kwotowy (5 000 000 zł) maksymalną stawkę opłaty sądowej. Zatem z uwagi na skomplikowaną, „podwójną” konstrukcję opłaty z art. 34 ust. 2, TK rozpatrywał ją dwukrotnie. I to właśnie próg 5 mln zł okazał się ograniczeniem w prawie do sądu. Opłata stosunkowa (stosowana zwłaszcza w sprawach o prawa majątkowe) nie jest rzadkością w polskim prawie i nie budzi takich kontrowersji jak określenie kwotowe.

Podsumowując, w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. „Trybunał Konstytucyjny zdecydował o stwierdzeniu niezgodności z Konstytucją pełnego zakresu art. 34 ust. 2 u.k.s.c., co znaczy, że cała jednostka redakcyjna ustawy zostanie uchylona wraz z wejściem w życie wyroku. Tym samym wszystkie opłaty sądowe w sprawach zamówień publicznych – niezależnie od tego czy dotyczą czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podjętych po otwarciu ofert czy przed tym momentem – będą obliczane wg reguł określonych w art. 34 ust. 1 u.k.s.c i będą miały charakter stały.”

Uprzedzając wątpliwości co do ewentualnych nadużyć możliwości zaskarżania orzeczeń KIO w związku z obniżeniem opłaty za wniesienie skargi w tej sprawie (opłata obliczana na podstawie art. 34 ust. 1 będzie znacznie niższa, co oznacza większą dostępność tego środka zaskarżenia), TK wskazał, że „nawet potencjalne nadużywanie skargi na orzeczenie KIO czy jej instrumentalne wykorzystywanie w bieżącej praktyce do „blokowania” postępowań w sprawach o udzielenie zamówienia publicznego o znacznych wartościach nie wstrzymują zawarcia umowy o zamówienia publiczne”.

Autor: Anna Mathews, Kancelaria Wawrzynowicz i Wspólnicy Sp. k.