Uchwała SN z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt: III CZP 90/13

Dla zachowania – przewidzianego w art. 182 ust 1 pkt 2 PZP – terminu do wniesienia odwołania od czynności zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia, nie ma znaczenia dzień oddania odwołania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Tak brzmi sentencja Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt: III CZP 90/13).

Art. 182 PZP reguluje terminy wniesienia odwołania, które w zależności od trybu zamówienia, wartości postępowania oraz innych okoliczności wynoszą od 5 dni w przypadku zamówień podprogowych do nawet kilku miesięcy, jeśli Zamawiający nie dopełnił obowiązków dotyczących publikacji ogłoszenia o udzieleniu zamówienia. „Dochowanie terminu wniesienia odwołania stanowi przesłankę procesową, w tym znaczeniu, iż wniesienie odwołania po terminie każdorazowo skutkuje jego odrzuceniem na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 3 PZP.” (J. Jerzykowski, Komentarz do art.182 ustawy – Prawo zamówień publicznych, w: Prawo zamówień publicznych. Komentarz. LEX 2014). Właśnie ten przepis stał się podstawą postanowienia KIO o odrzuceniu odwołania jednego z wykonawców ubiegających się o zamówienie w przedmiotowej sprawie. Izba wzmocniła swoje stanowisko powołując się na art. 180 ust. 4 PZP („Odwołanie wnosi się do Prezesa Izby w formie pisemnej albo elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.”) i wskazując, że „obecnie żaden przepis nie przewiduje, aby złożenie odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego było równoznaczne z jego wniesieniem do Prezesa Urzędu.”

Odwołujący się wykonawcy wnieśli skargę na ww. orzeczenie KIO do Sądu Okręgowego. Przy rozpoznawaniu sprawy powstało zdaniem Sądu Okręgowego w K. zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie, czy pięciodniowy termin z art. 182 ust. 1 pkt 2 ustawy PZP do wniesienia odwołania od czynności zamawiającego zostaje przerwany w dniu złożenia przesyłki z odwołaniem w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, czy w dniu dostarczenia tej przesyłki do Krajowej Izby Odwoławczej. Tak sformułowane zagadnienie przekazano do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu, który uściślił, że „wątpliwości Sądu sprowadzają się do zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji zamawiającego w postępowaniu w sprawie zamówienia publicznego, a w szczególności, czy pięciodniowy termin przewidziany w art. 182 ust. 1 pkt 2 PZP na wniesienie odwołania od czynności zamawiającego zostaje zachowany, jeśli w ostatnim dniu tego terminu odwołanie zostanie złożone w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej.”

Sąd Najwyższy rozpoczął analizę wzbudzającego wątpliwości zagadnienia od zastosowania wykładni językowej – „Stosownie zatem do treści art. 180 ust. 4 u.p.z.p. trzeba zważyć, że odwołanie „wnosi się” do Prezesa Izby, co według słownika języka polskiego oznacza „przedstawienie, przedłożenie komuś coś do rozpatrzenia, załatwienia”. Chodzi zatem o dotarcie odwołania do jego adresata.” Rezultaty przeprowadzonej następnie wykładni systemowej, celowościowej i historycznej były zbieżne z powyższymi ustaleniami.

Kolejną kwestią, na którą zwrócono uwagę w Uchwale, były rozwiązania dotyczące terminów wniesienia środków odwoławczych w ustawach proceduralnych (Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego, Kodeks postępowania administracyjnego), w których to „przyjmuje się wprawdzie, jako regułę, że nadanie pisma w placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z wniesieniem go do organu, jednak w każdym z tych postępowań domniemanie to wynika wprost z treści przepisów. Tak też w ustawie regulującej zamówienia publiczne i to tylko w odniesieniu do jednego ze środków ochrony prawnej, a mianowicie do skargi na orzeczenie Izby, którą wnosi się do sądu, w art. 198b ust. 2 zdanie drugie u.p.z.p. przewidziano, że wniesienie skargi w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) jest równoznaczne z jej wniesieniem. Brak tego zapisu, ze względu na ograniczony w art. 198a ust. 2 u.p.z.p. zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego jedynie do postępowania toczącego się na skutek już wniesionej skargi, nakazywałby uznać za niewystarczające do spełnienia wymagania wniesienia skargi do sądu, jego oddanie w placówce pocztowej. Dlatego konsekwentnie, brak podobnego zapisu w odniesieniu do innego środka ochrony prawnej uregulowanego w tej samej ustawie, a mianowicie do odwołania od niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego, które wnosi się do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej nie pozwala na przyjęcie domniemania, że złożenie odwołania w placówce pocztowej jest równoznaczne z jego wniesieniem do Prezesa Izby.”

Odnosząc się do innych ustaw proceduralnych Sąd podkreślił, że „Nie ma również uzasadnionych podstaw do odpowiedniego stosowania art. 165 § 2 k.p.c. do postępowania odwoławczego uregulowanego w Rozdziale 2 Działu VI Środki ochrony prawnej u.p.z.p. ze względu na odesłanie zawarte w art. 187 ust. 7 u.p.z.p. (…) Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego obejmuje jedynie przepisy dotyczące postępowania przed sądem polubownym, a wśród nich nie ma normy odsyłającej do postępowania przed sądem powszechnym.”

Sąd Najwyższy w nawiązaniu do podnoszonego przez KIO wątku nowelizacji PZP wyjaśnił, że przed nowelizacją (ustawa nowelizacyjna z 2009 r.) przepis artykułu 184 ust. 2 PZP przewidywał, że złożenie odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z jego wniesieniem. Natomiast po nowelizacji wyłączono w art. 180 ust. 4 PZP taką możliwość w zakresie odwołania. A zatem dla zachowania terminu na wniesienie odwołania koniecznym jest faktyczne doręczenie odwołana Prezesowi Izby w ustawowym terminie.

Przyczyną tak radykalnej zmiany w przepisach była chęć przyspieszenia procesu udzielenia zamówień publicznych i implementacja zapisów dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych. Sąd zauważył, że „W dyrektywie 2007/66/WE uporządkowano przesłanki i terminy wnoszenia środków odwoławczych, podkreślając jednocześnie, że podstawowymi jej założeniami są powszechność, szybkość i skuteczność środków odwoławczych, nakierowanych na wzmocnienie zasad równości, konkurencyjności, przejrzystości oraz efektywności zamówień publicznych.”

Warto również dodać, że każdy odwołujący może skorzystać z alternatywnej formy wniesienia odwołania – drogą elektroniczną z bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowalnym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Możliwość takiej formy odwołania została dopuszczona przez ustawodawcę w art. 180 ust. 4 PZP. Wówczas rozwiane są wszelkie wątpliwości dotyczące terminu wniesienia odwołania.

Autor: Anna Mathews, Wawrzynowicz i Wspólnicy Sp.k.