Z dniem 1 października 2025 r. zacznie w Polsce obowiązywać system kaucyjny. Jest on jest instrumentem prawa ochrony środowiska, mającym zapewnić zgodność polskich regulacji prawnych z unijnymi wymogami recyklingu. W praktyce oznacza to, że opakowanie staje się elementem regulowanego obrotu prawnego – nabywca uiszcza kaucję, a ustawodawca gwarantuje jej zwrot w momencie oddania opakowania.

System kaucyjny istotnie wpływa nie tylko na uprawnienia konsumentów, ale i na obowiązki przedsiębiorców – przede wszystkim producentów, importerów i sprzedawców. Jednocześnie będzie też istotny dla całego systemu gospodarki odpadami, w tym dla zamówień publicznych w tym obszarze. Należy zwrócić ponadto uwagę na daleko idące skutki systemu dla działalności firm odpadowych.

Podstawy prawne i zasady funkcjonowania systemu kaucyjnego

Podstawą prawną wprowadzenia systemu kaucyjnego są znowelizowane przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, dalej UGO (nowelizacja wprowadzona na mocy ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw, Dz. U z 2023 r. poz. 1852, wraz z jej zmianami, m. in. przesuwającymi termin wejścia w życie obowiązków związanych z funkcjonowaniem systemu kaucyjnego na 1 października 2025 r.). 

System kaucyjny zdefiniowany jest w art. 8 pkt 13a) UGO jako system, w którym przy sprzedaży produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do UGO, będących napojami, pobierana jest kaucja, która jest zwracana użytkownikowi końcowemu w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym.

System kaucyjny zgodnie z załącznikiem nr 1a do UGO obejmie trzy kategorie opakowań: butelki z tworzyw sztucznych jednorazowego użytku do 3 litrów, puszki metalowe do 1 litra oraz butelki szklane wielokrotnego użytku do 1,5 litra.

Producenci i importerzy będą zobowiązani do oznaczania tych opakowań symbolem informującym o objęciu systemem kaucyjnym oraz wskazania wysokości kaucji. Obowiązki dla sprzedawców ustanawia natomiast art. 44 UGO:

• przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży nie większej niż 200 m2, w której użytkownikom końcowym są oferowane produkty w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym, będzie zobowiązany przynajmniej do pobierania kaucji, a może też dobrowolnie przystąpić do systemu w zakresie zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych,
• przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2, w której użytkownikom końcowym są oferowane produkty w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym, będzie zobowiązany do uczestniczenia w systemie w pełnym zakresie.

Kluczowym podmiotem, który będzie funkcjonował na rynku opakowaniowym, będzie tzw. podmiot reprezentujący, prowadzący system kaucyjny, którego obowiązki i podstawy działania określone są w art. 40g i nast. UGO (UGO dla zapewnienia konkurencji daje możliwość funkcjonowania wielu podmiotów reprezentujących – na dzień 29 września 2025 r. zezwolenie na prowadzenie systemu kaucyjnego uzyskało 7 podmiotów: https://www.gov.pl/web/klimat/system-kaucyjny-operatorzy).

Podmiot ten zawiera odpowiednie umowy:

• z producentami i importerami, m.in. w celu realizacji ich obowiązku, o którym mowa w art. 21a UGO, dotyczącego osiągnięcia odpowiednich poziomów selektywnego zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych,
• ze sprzedawcami, w sprawie odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych.

Wprowadzono też regulacje przejściowe, pozwalające na sprzedaż zapasów opakowań nieobjętych oznaczeniami kaucyjnymi do końca 2025 r., zatem pełne skutki wprowadzenia systemu kaucyjnego będą widoczne dopiero w 2026 r.

Wpływ systemu kaucyjnego na zamówienia publiczne

System kaucyjny będzie niewątpliwie oddziaływał na cały system gospodarowania odpadami komunalnymi na poziomie gminy – to gminy są odpowiedzialne za organizację systemów selektywnej zbiórki i zawierają umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Można się spodziewać, że w związku z wprowadzeniem łatwego sposobu odbioru kaucji za odpady z kategorii „metale i tworzywa sztuczne” (kolor żółty), dosyć szybko zmniejszy się ilość odbieranych odpadów z tej kategorii przez gminy – od 1 października 2025 r. znaczna część strumienia opakowań po napojach zostanie „wyjęta” z tego systemu i przejęta przez operatorów kaucyjnych (podmioty reprezentujące).

W praktyce ze strumienia odpadów recyklingowanych znikną te najcenniejsze dla firm odpadowych, na których firmy odpadowe realnie zarabiają (puszki, metale, PET), a jednocześnie i tak prawdopodobnie nie spadnie liczba planowanych terminów odbiorów odpadów komunalnych (tzw. żółtych worków), co w efekcie może skutkować realnymi stratami dla firm odpadowych (w żółtych workach pozostaną głównie odpady nienadające się do recyklingu).

Z drugiej strony jest to też istotne z punktu widzenia wymaganego wobec gmin poziomu recyklingu – 55% na rok 2025, co wynika z art. 3b ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2025 r. poz. 733, przy czym nie zostały wprowadzone zmiany sposobu obliczenia tych % określone w rozporządzeniu z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

W praktyce samorządy ogłaszając przetargi często zobowiązują firmy odpadowe do utrzymania wskazanego poziomu recyclingu, niekiedy przewidują kary umowne z tego tytułu, co po wprowadzeniu systemu kaucyjnego będzie miało istotny wpływ na poziom ryzyka wykonawców oraz realne koszty świadczenia usług.

W konsekwencji zatem w nowych postępowaniach gminy niewątpliwie będą musiały skorygować specyfikacje warunków zamówienia. Przykładowo, zmniejszenie wolumenu opakowań PET i puszek w strumieniu odpadów komunalnych może wpłynąć na kryteria oceny ofert oraz na kalkulację kosztów zagospodarowania odpadów (trzeba będzie tę kwestię uwzględnić zatem także w szacowaniu wartości zamówienia).

W przypadku obowiązujących umów konieczna może być natomiast ich zmiana, czy też nawet przedterminowe rozwiązanie. Istnieje ryzyko powstania sporów gmin z wykonawcami, którzy w ramach już zawartych kontraktów zakładali inne parametry ilościowe i finansowe. Wykonawcy, którzy w kalkulacji ceny ofertowej uwzględniali przychody ze sprzedaży surowców wtórnych (zwłaszcza PET i aluminium), mogą uznać, że zmiana prawa powoduje istotną nierównowagę ekonomiczną kontraktu. W takich przypadkach mogą pojawić się roszczenia o renegocjację umów:

• zmianę wynagrodzenia na podstawie klauzul waloryzacyjnych zgodnie z art. 439 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1320 z późn. zm., dalej jako PZP), o ile zamawiający przewidział klauzule waloryzacyjne przystające do wprowadzonych zmian w prawie,
• zmianę umowy na podstawie art. 455 PZP,
• rozwiązanie umowy np. za porozumieniem stron (co na gruncie PZP co do zasady uznaje się za dopuszczalne),
• w ostateczności, w przypadku braku porozumienia między zamawiającym a wykonawcą – powoływanie się przez wykonawców na art. 357(1) KC (tzw. klauzula rebus sic stantibus) i sądowe dochodzenie przez wykonawcę zmiany kontraktu lub jego przedterminowego rozwiązania.

W przypadku oceny przesłanek zmiany umowy zgodnie z art. 455 PZP, zamawiający mają następujące możliwości:

• zmiana umowy na podstawie art. 455 ust. 1 pkt 1 PZP – o ile możliwość takiej zmiany została przewidziana przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia, w postaci jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych postanowień umownych, które mogą obejmować postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości ceny,
• zmiana umowy na podstawie art. 455 ust. 1 pkt 4 PZP – jeżeli konieczność zmiany umowy, w tym w szczególności zmiany wysokości ceny, spowodowana jest okolicznościami, których zamawiający, działając z należytą starannością, nie mógł przewidzieć, o ile zmiana nie modyfikuje ogólnego charakteru umowy a wzrost ceny spowodowany każdą kolejną zmianą nie przekracza 50% wartości pierwotnej umowy; tu jednak problemem może być fakt, że ustawa nowelizująca UGO, wprowadzająca system kaucyjny, została opublikowana w Dz.U. z dnia 12 października 2023 r., pierwotnym terminem wejścia w życie systemu kaucyjnego był 1 stycznia 2025 r., zatem zamawiającym niezwykle trudno będzie wykazać nieprzewidywalność zmian,
• zmiana umowy na podstawie art. 455 ust. 2 PZP – zmiana de minimis, dopuszczalna do 10% wartości pierwotnej umowy.

Warto też zwrócić uwagę na zamówienia in-house, częste w zakresie gospodarowania odpadami – podmioty zależne od gminy, realizujące takie umowy, będą miały łatwiejszą ścieżkę zmiany kontraktu. W przypadku gdy w ocenie zamawiającego żaden z przepisów art. 455 PZP nie znajdzie zastosowania, strony będą mogły rozwiązać umowę dotychczasową i zawrzeć nową ponownie w trybie zamówienia z wolnej ręki, bez prowadzenia procedury konkurencyjnej.

Autorka: r. pr. Katarzyna Dziąćko, r. pr. Adam Wawrzynowicz, Wawrzynowicz & Wspólnicy sp. k.