Wyjątkowy charakter usług społecznych spowodował, że na gruncie ustawy z dnia z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 1843 z późn. zm.) (Pzp2004) reżim ich udzielania był znacznie uproszczony w stosunku do procedur klasycznych. W postępowaniach powyżej progów wskazanych w ustawie (750 000 euro dla zamówień klasycznych oraz 1 000 000 euro dla zamówień sektorowych) zamawiający zobowiązany był do stosowania jedynie niektórych regulacji Pzp2004 (m.in. w zakresie komunikacji, warunków udziału w postępowaniu, przesłanek wykluczenia wykonawcy, zasad opisu przedmiotu zamówienia i szacowania wartości zamówienia), w pozostałym zakresie ustawa pozostawiała znacznie większą swobodę zamawiającemu, o ile przestrzegał on zasad równego traktowania i konkurencji, przejrzystości czy proporcjonalności (art. 138k Pzp2004).

W postępowaniach poniżej w/w progów zasady udzielenia zamówienia były jeszcze bardziej uproszczone. Zgodnie z art. 138o Pzp2004 zamawiający udzielał zamówienia w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminujący, zamieszczając ogłoszenie (zawierające przynajmniej termin składania ofert, opis przedmiotu zamówienia oraz kryteria oceny ofert) na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, a jeżeli nie miał strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, na stronie internetowej.

Na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 z późn. zm.) (Pzp) wprowadzono w tym zakresie istotne modyfikacje. Za dyrektywą 2014/24/UE, Pzp przewiduje odmienne sposoby udzielania zamówień na usługi społeczne w zależności od wartości danego zamówienia, przy czym progi w tym zakresie zostały utrzymane (750 000 euro dla zamówień klasycznych / 1 000 000 euro dla zamówień sektorowych). W szczególności należy zwrócić uwagę, że w przypadku zamówienia poniżej powyższych progów ustawodawca nie przewidział żadnych zmian w stosunku do przepisów regulujących udzielanie zamówień klasycznych poniżej progu unijnego, nakazując zamawiającemu stosować te przepisy wprost (art. 359 pkt 2 Pzp), co oznacza bardziej rygorystyczne podejście do tego typu zamówień (w porównaniu z daleko idącą swobodą zamawiającego na gruncie Pzp2004).

W odniesieniu do zamówień o wartości równej lub przekraczającej kwotę 750 000 euro, ustawodawca z kolei odwołał się do procedur przewidzianych dla zamówień powyżej progów unijnych, z uwzględnieniem zmian wynikających z regulacji rozdziału dotyczącego zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi (art. 359 pkt 1 Pzp). W tym zakresie pojawiły się m.in. wątpliwości w przedmiocie tego, jak wyznaczyć termin składania ofert w postępowaniach na usługi społeczne w świetle art. 360 pkt 3 Pzp, który pozwala na niestosowanie przez zamawiającego przepisów Pzp dotyczących minimalnych terminów składania ofert. Tego właśnie zagadnienia dotyczy jedna z interpretacji Urzędu Zamówień Publicznych.  

Usługi społeczne i inne szczególne usługi na gruncie Pzp

Przeciwnie do Pzp2004, na gruncie którego ustawodawca posługiwał się pojęciem „usług społecznych”, Pzp wprowadza w art. 7 pkt 34 definicję legalną pojęcia „zamówienia na usługi społeczne i inne szczególne usługi”, przy czym obie definicje odnoszą się do wykazu usług stanowiącego załącznik do dyrektyw zamówieniowych.

Art. 138h Pzp 2004 wskazywał, że usługi społeczne to usługi wymienione w załączniku XIV do dyrektywy 2014/24/UE oraz załączniku XVII do dyrektywy 2014/25/UE. Z kolei art. 7 pkt 34 Pzp określa zamówienia na usługi społeczne i inne szczególne usługi jako zamówienia klasyczne lub zamówienia sektorowe, na usługi wymienione odpowiednio w załączniku XIV do dyrektywy klasycznej 2014/24/UE oraz załączniku XVII do dyrektywy sektorowej 2014/25/UE. Katalog usług społecznych (i innych szczególnych usług) nie uległ zatem zmianie. Zgodnie z przywołanymi załącznikami, do usług społecznych i innych szczególnych usług należy zaliczać:

1. usługi zdrowotne, społeczne i pokrewne;
2. administracyjne usługi społeczne, edukacyjne, w zakresie opieki zdrowotnej i usługi kulturalne;
3. usługi w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia społecznego;
4. świadczenia społeczne;
5. inne usługi komunalne, socjalne i osobiste, w tym usługi świadczone przez związki zawodowe, organizacje polityczne, stowarzyszenia młodzieżowe i inne organizacje członkowskie;
6. usługi religijne;
7. usługi hotelowe i restauracyjne;
8. usługi prawne;
9. inne usługi administracyjne i rządowe;
10. świadczenie usług na rzecz społeczności;
11. usługi w zakresie więziennictwa, bezpieczeństwa publicznego i ratownictwa;
12. usługi detektywistyczne i ochroniarskie;
13. usługi międzynarodowe;
14. usługi pocztowe;
15. usługi różne.

Powyższy katalog ma charakter zamknięty, a usługi nim objęte powinny być interpretowane w sposób ścisły (reguła ta ma zastosowanie do wszystkich wyłączeń ze stosowania podstawowych procedur przewidzianych w Pzp).

Zwolnienia w przypadku usług społecznych i innych szczególnych usług o wartości przekraczającej równowartość kwoty 750.000 euro

Jak już wskazano powyżej, przy udzielaniu zamówień na usługi społeczne o wartości równej lub przekraczającej równowartość kwoty 750 000 euro, stosuje się przepisy Pzp właściwe dla zamówień klasycznych w procedurze unijnej, z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 360-361 Pzp.

Art. 360 Pzp stanowi, że zamawiający, udzielając zamówień na usługi społeczne może nie stosować przepisów ustawy dotyczących:

1. obowiązku powołania komisji przetargowej;
2. obowiązku składania oświadczenia JEDZ;
3. minimalnych terminów składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub ofert;
4. obowiązku żądania podmiotowych środków dowodowych;
5. przesłanek wyboru trybu negocjacji z ogłoszeniem lub dialogu konkurencyjnego.

W kontekście analizowanego problemu szczególnie ważny jest art. 360 pkt 3 Pzp, który zwalnia zamawiającego z konieczności stosowania przepisów dotyczących minimalnych terminów składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub terminów składania ofert.

Minimalne terminy składania ofert dla trybu przetargu nieograniczonego określa art. 138 Pzp. Zgodnie z art. 138 ust. 1 Pzp, termin składania ofert nie może być krótszy niż 35 dni od dnia przekazania ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej. Art. 138 ust. 2 Pzp wskazuje przypadki, w których zamawiający może wyznaczyć termin krótszy, jednak nie krótszy niż 15 dni od dnia przekazania ogłoszenia do Dziennika Urzędowego UE. Art. 138 ust. 3 Pzp wskazuje z kolei sytuacje, w których terminy składania ofert ulegają wydłużeniu o 5 dni (gdy zamawiający nie opublikował całości SWZ na stronie internetowej), natomiast art. 138 ust. 4 Pzp określa, kiedy zamawiający może wyznaczyć termin składania ofert 30-dniowy (jeżeli składanie ofert odbywa się w całości przy użyciu środków komunikacji elektronicznej).

Wyznaczenie terminu

Jako że zamawiający, prowadząc postępowanie na usługi społeczne powyżej progów w trybie przetargu nieograniczonego, nie musi stosować przepisu art. 138 Pzp, wyznaczenie terminu składania ofert reguluje ogólna zasada zawarta w art. 131 Pzp, nakazująca zamawiającemu określenie tego terminu  z uwzględnieniem złożoności i specyfiki przedmiotu zamówienia oraz czasu niezbędnego do ich przygotowania i złożenia, przy czym z mocy art. 360 pkt 3 Pzp, zamawiającego nie obowiązuje zakaz ustanawiania terminów krótszych, niż ustawowe terminy minimalne.

Podkreślić należy, że przy ustalaniu terminu składania ofert, zamawiający musi mieć na uwadze ustawowe terminy udzielenia wyjaśnień do specyfikacji warunków zamówienia, wynikające z przepisu art. 135 ust. 2 Pzp, bowiem stosowanie tego przepisu przy udzielaniu zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi o wartości równej lub przekraczającej równowartość 750000 euro, nie zostało wyłączone.

Zgodnie z art. 135 ust. 2 Pzp, zamawiający jest obowiązany udzielić wyjaśnień treści SWZ niezwłocznie, jednak nie później niż na 6 dni przed upływem terminu składania ofert albo nie później niż na 4 dni przed upływem terminu składania ofert w przypadku, o którym mowa w art. 138 ust. 2 pkt 2 Pzp (tj. gdy zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia i skrócenie terminu składania ofert jest uzasadnione), pod warunkiem, że wniosek o wyjaśnienie treści SWZ wpłynął do zamawiającego nie później niż na odpowiednio 14 lub 7 dni przed upływem terminu składania ofert.

Podsumowanie

Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy, w interpretacji UZP wskazano, że wyznaczając termin składania ofert, zamawiający musi mieć na uwadze, że jest zobowiązany do dochowania terminów udzielenia wyjaśnień do SWZ, określonych w art. 135 ust. 2 Pzp. Musi mieć również na względzie, że termin składania ofert powinien być wyznaczony z uwzględnieniem złożoności i specyfiki przedmiotu zamówienia oraz czasu niezbędnego do przygotowania i złożenia ofert. Powyższe ma na celu zapewnienie, że terminy składania ofert nie zostaną skrócone nadmiernie, przez co wykonawcy faktycznie zostaliby pozbawieni możliwości zapoznania się z treścią SWZ, sformułowania pytań i uzyskania na nie odpowiedzi, a w konsekwencji – przygotowania oraz złożenia oferty.

W związku z powyższą interpretacją zamawiający ustalając termin składania ofert powinien wziąć pod uwagę przynajmniej termin 14-dniowy z art. 135 ust. 2 Pzp (o ile nie występuje sytuacja pilności udzielenia zamówienia) powiększony o ilość dni niezbędnych wykonawcom do zapoznania się z treścią SWZ w celu umożliwienia im sformułowania pytań w tym zakresie.

Autorzy: Marcel Krzanowski, Katarzyna Dziąćko, Kancelaria Wawrzynowicz & Wspólnicy Sp.k.